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军机处:从临时机构到权力“超级部门”

李文杰    2014-02-18  当前 条评论  收藏  报错 【大字 小字


  在传统帝制时代的最后一个王朝——清朝,曾经出现过两个极其特殊、重要,且组织架构相仿的中央机构,那就是设立于雍正年间的军机处和设立于咸丰末年的总理衙门。今天,人们如果仅从字面上对它们进行理解,就可能出现较大的误会:军机处虽冠以“军机”之名,职能范围却不仅仅局限于军事;而总理衙门号称“总理”,却也并非政府内阁。两者有重要的共通之处,即最先皆为应对国家面临的重大情况而成立,但最后却成常设机构;第二是它们作为最高级别的国家机构,却都是“差遣”性质,官员无品秩,属于兼差。

  从清末到民国,清代制度往往被作为当代掌故的范围,谈论者虽多,但未入学术研究的范围,在叙述上凭借部分官书或遗老回忆,辅之以推测、发挥,准确性欠佳,且论证往往不得要领。而在后来近代史研究的框架下,学界的关注又指向几个重大历史事件,或重大命题。在古代史研究领域被称作“四把钥匙”之一的职官,反不为人所重视。1937年12月,燕京大学教授邓之诚先生,曾以史家视角详谈军机处,对这一重要机构有较为准确的说明(参见王锺翰著《清史杂考》附录),不过因时代较早,档案开放不够,邓先生的说明,欠缺尚多。

  清代军机处与总理衙门,在文献中常以“枢译两署”之名同时出现。所谓“枢”,又称枢垣,即军机处,“枢”字大约取自唐宋“枢密院”;译署,全称“总理各国事务衙门”,简称总理衙门、总署。之所以称“译署”,有可能得自礼部“会同四译(夷)馆”的启示,那是接待朝贡使者的中央机构。

  如前文所述,两机构的特殊之处,首先在于名称。无论军机处、总理衙门,其名称皆自古所未有。军机处虽冠以军机之名,但其职守所在,举凡国家大事,政治、经济、军事、外交各方面,无不涉及;总理衙门从其全称“总理各国事务”的字面来看,是管理涉外事务的机构,但从设立起,它就成为新式海关、新式工业、新式军事、新式教育等各方面无所不管的中央机构。从设置和人员来看,两机构的特点更加鲜明。其办事大臣,主要由内阁大学士、六部尚书、六部侍郎等一二品大员充任,总理衙门还长期由亲郡王领衔,但却仅属于“差遣”,也就是说,办事大臣,都没有对应的品秩,看上去有点像是临时机构。

  国家机构的设置与变动,往往是为应对特定时期新的需要。然而,机构一经设置,则通常会按照制度本身的理路进行演进。

  雍正年间,因西北用兵的需要,雍正帝在内廷成立军机房,选大学士、六部与理藩院尚书、侍郎入直,参与军务。军机房后改为军机处,成为清帝最重要的秘书机构。它的设置,是清廷为适应对准噶尔用兵而形成的战时体制,也是出于雍正帝加强自身权力的需要。

  此前,体制内存在的中央事务机构,主要是内阁、六部、理藩院。内阁源自明代。明太祖朱元璋废宰相之后,亲理国家政事。因工作量太大,而多拔擢品秩较低的翰林为殿阁大学士,辅助自己处理政务文书。在此基础上,内阁制慢慢形成,且地位渐高,阁臣中出现首辅大臣,权势极为煊赫。在明代,国家政务以题奏本章形式上呈御前,然后根据皇帝旨意下达内阁,由内阁撰拟意见,贴条呈进,称为“票拟”。票拟后的章奏,再经皇帝或司礼监易红批出,成为政府决策,发下施行。

  在清代入关前,有所谓“内三院”的设置,即内国史院、内秘书院、内弘文院,分别掌管记注皇帝起居及诏令、撰拟外国往来文书、注释古今政务得失并在御前进讲。顺治年间,仿明制,改内三院为内阁,内阁大学士加殿、阁衔。内阁职守及政务文书的处理流程,与明代近似。到雍正朝之后,内外官员上递的题本、奏本,或经通政使司送达,或径达内阁,由内阁撰拟票签,交皇帝阅后,批红发下施行。

  不过,内阁虽处紫禁城之内,但与皇帝起居之所,即乾清门内区域相去较远。据后世军机章京梁章钜说:“儤直者多虑漏泄事机,始设军需房于隆宗门内。”也就是说,军机处的设立,是出于在军国大事上严格保密的需要。雍正十年(1732),上谕命礼部铸造军机处办理密行事件所需印信,“办理军机处”成为这一机构的正式名称。

  军机处一经成立,立即分内阁之权。这与清代政治中又一重要的文书——奏摺紧密关联。清初沿用明朝旧例,国家政务经由内外官员撰拟本章,向皇帝汇报。其中,公事称“题本”,须钤印;私事则称“奏本”,不用印。题本与奏本,或经通政使司传递,或在御门听政时公开讨论,它们最后皆由内阁拟批票签意见,交皇帝审阅,从而形成针对性的谕令。由于这一过程难以保证题奏本章言事的机密性,故而一项更加私密的政务文书——奏摺,在康熙年间应运而生。奏摺由皇帝亲信或重要大臣撰写后,亲自用匣密封,派专差递至京中,不经通政使司转递,也不发往内阁,而是由名为“奏事处”的新设机构径达御前,交皇帝亲拆亲阅,保密性极强。从今天保留的档案来看,奏摺制度在康熙后期已大盛。心思缜密、驭下严酷的雍正帝对奏摺这一文书形式很是偏爱,且批答极为用心。国家的重要政务,从军务、人事到地方雨水物价,都成为奏摺汇报的内容。奏摺的处理,则逐渐与军机处关联了起来。




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